El fuero confronta a congreso federal y locales

Pese a que el artículo 13 constitucional dispone que “…ninguna persona o corporación puede tener fuero…”, el artículo 61 del mismo ordenamiento establece que los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos, y jamás podrán ser reconvenidos por ellas. El presidente de cada Cámara velará por el respeto al fuero constitucional de sus integrantes y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar.”

Como puede verse, inicialmente se buscó proteger al recinto legislativo y su funcionamiento de las injerencias de los otros poderes del Estado por motivos políticos, así como la libertad de expresión de sus miembros. Al pasar el tiempo, se interpretó como inmunidad procesal a determinados actores políticos señalados en el artículo 111: diputados y senadores, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de Despacho, el Fiscal General de la República, así como el consejero Presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, quienes pueden ser imputados por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo. 

Sin embargo, para proceder penalmente contra ellos, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado.

La incorporación del presidente de la República a este grupo de servidores públicos que pueden perder el fuero es reciente (DOF 19/02/21). De acuerdo con el mismo artículo, para proceder penalmente contra el presidente de la República, se le tiene que acusar ante la Cámara de Senadores en los términos del artículo 110. La iniciativa para que esto ocurriera fue enviada por el propio presidente de la República.

La inmunidad procesal que otorga la Constitución incluye también a un amplio grupo de funcionarios estatales, a quienes protege ante la comisión de delitos federales, porque para proceder penalmente contra los ejecutivos de las entidades federativas, diputados locales, magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de las entidades federativas, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, y los miembros de los organismos a los que las constituciones locales les otorguen autonomía, se seguirá el mismo procedimiento establecido en este artículo. 

La inviolabilidad y la inmunidad procesal se encuentran reglamentadas en la Constitución, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP), la Ley Orgánica del Congreso, el Reglamento del Senado de la República y el Reglamento de la Cámara de Diputados.

De esta forma, el término fuero protege la libertad de expresión de los diputados federales y senadores mientras se desempeñen como tales, y la inmunidad procesal se refiere a que, para proceder penalmente contra ellos, “la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión si ha o no lugar a proceder contra el inculpado”. Esta declaración de la Cámara de Diputados constituye la declaración de procedencia o desafuero.

El tema del fuero estuvo a debate mucho tiempo bajo el argumento de que los legisladores gozan de una protección a la que el resto de los ciudadanos no tienen acceso, trastocándose en impunidad, porque esta protección que el Estado mexicano otorga a un grupo de funcionarios impide proceder penalmente en su contra sin el consentimiento previo de la Cámara de Diputados, eximiéndolos de responsabilidad penal, civil, administrativa o disciplinaria.

La ley prevé que en caso de que la Cámara resuelva no suspender el fuero, nada impide que se retome el proceso legal cuando el inculpado haya concluido su encargo. En caso contrario, si declara que se puede proceder, el inculpado sería separado de su encargo y quedaría a disposición de las autoridades competentes. Si en el proceso penal el inculpado fuese declarado inocente, éste podría retomar sus funciones, con sus mismas prerrogativas e inmunidades.

Si la resolución de la Cámara fuese negativa se suspenderá todo procedimiento posterior, pero ello no será obstáculo para que la imputación por la comisión del delito continúe su curso cuando el inculpado haya concluido el ejercicio de su encargo, pues este organismo legislativo no prejuzga los fundamentos de la imputación. Si la Cámara declara que ha lugar a proceder, el sujeto quedará a disposición de las autoridades competentes para que actúen conforme a la ley. Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables.

Esta protección de la inmunidad procesal se planteó desde la Constitución de Cádiz, en 1812. Expertos juristas han intentado aclarar que los dos tipos de protección parlamentaria señalados “no fueron diseñados como privilegios de los individuos que ostentan un cargo público, sino como una protección a la función que dichos individuos llevan a cabo, es decir, para proteger la labor legislativa desarrollada en el recinto parlamentario”.

Para proceder penalmente contra el presidente de la República, sólo se le puede acusar ante la Cámara de Senadores en los términos del artículo 110. En este supuesto, la Cámara de Senadores resolverá con base en la legislación penal aplicable.

Las sanciones consisten en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público. 

Como ya se dijo, para proceder penalmente contra un servidor público local por delitos federales se sigue el mismo procedimiento establecido en la Constitución, pero la declaración de procedencia que dicta el Congreso federal no se ejecuta de manera inmediata, sino que se comunica a las legislaturas locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda, acción distinta tratándose de los servidores públicos federales, cuyo desafuero tiene efectos de manera inmediata y se pone a disposición de las autoridades competentes. La disposición de que “procedan como corresponda” abrió la puerta a interpretaciones que no convencieron a nadie.

Declaraciones de procedencia que causaron polémica

El primer caso que enfrentó al congreso local contra el federal y que evitó el cumplimiento de la declaración de procedencia dictada por la Cámara de Diputados, fue el procedimiento de desafuero -procesos de desafuero ha habido siete hasta la fecha- del gobernador de Tamaulipas Francisco García Cabeza de Vaca. En abril de 2021, el Congreso de la entidad rechazó la indicación de retirar la inmunidad al gobernador por el delito de defraudación fiscal y lavado de dinero. 

Los efectos de esta declaratoria de procedencia fueron impugnados por el Congreso de Tamaulipas mediante controversia constitucional argumentando la soberanía de la entidad federativa, ya que la Cámara de Diputados pretendía que el gobernador quedara desaforado inmediatamente, siendo que “la Constitución determina que quien tiene la última palabra para esa determinación es el Congreso local.” El gobernador del estado promovió un juicio de amparo indirecto, así como dos controversias constitucionales más. 

La Primera Sala resolvió que, aun cuando la declaración de procedencia emitida por la Cámara de Diputados para desaforar a García Cabeza de Vaca era válida, era necesaria la aprobación del Congreso de Tamaulipas para convalidar el desafuero, y al no haberse aprobado por los diputados locales el gobernador de Tamaulipas goza de total libertad.

El Congreso de Tamaulipas marcó el sendero por el que transitaría el de Morelos. Los legisladores del Congreso de Morelos rechazaron retirarle la inmunidad al fiscal Uriel Carmona, después de que la Cámara de Diputados declaró la procedencia de vincular a proceso penal al funcionario por delitos federales.

Esta legislatura local le enmendó la plana al órgano legislativo federal y rechazó dar cumplimiento a una declaración de procedencia federal. Once votos de legisladores de oposición locales a favor del NO pesaron más que los 230 votos que dieron Morena y aliados en la Cámara de Diputados para procesar al fiscal, debido a inconsistencias de la ley y cuestiones de interpretación.

La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió que la declaración de procedencia “no elimina, por sí mismo, la inmunidad procesal de la que goza el Gobernador de dicha entidad federativa”. Reitera lo que señala la Constitución: “el efecto de la Declaración de Procedencia que realice la Cámara de Diputados solamente es para ser comunicada a la legislatura local a fin de que ésta determine lo que corresponda”, creando de hecho una antinomia que no existía: por un lado se dispone que las resoluciones del Congreso “son inatacables” y, por otro, la Corte decide que el congreso local es el que determina, en última instancia, si el gobernador puede ser enjuiciado penalmente por la comisión de un delito federal durante el periodo en el que ejerce su cargo. 

¿Qué le correspondía determinar al congreso local, luego del desafuero del gobernador? Claramente lo que sigue, es decir, cubrir la ausencia del mandatario con un interinato o lo que su Constitución prevea para el caso, luego de ponerlo a disposición de las autoridades correspondientes.

Edgar Jonathan Ramírez Tena, director Académico de la Licenciatura en Derecho, de la Universidad Intercontinental, se pregunta: “si el congreso local decidirá si puede o no ser enjuiciado penalmente el servidor público ¿cuál es la finalidad de que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión determine retirar la inmunidad al servidor público? ¿No son sus resoluciones inatacables? Entonces, señala, el congreso local debería cumplir con dicha determinación.

Y le surgen otras interrogantes: cuando la Cámara de Diputados emite una declaración de procedencia por lo que hace a un servidor público local ¿éste deja de serlo en forma automática? ¿Qué objeto tiene la intervención de la legislatura local? ¿Procede que dicha legislatura emita una nueva declaración de procedencia que, incluso, pueda ser en sentido negativo? ¿Lo que la Constitución y la Ley de Responsabilidades requieren es una doble declaración? 

La Cámara no requiere la validación de las legislaturas locales para desaforar a gobernadores

Ramírez Tena es incisivo al cuestionar el objeto de la intervención de la legislatura local, “si procede que dicha legislatura emita una nueva declaración de procedencia que, incluso, pueda ser en sentido negativo y si la Constitución y la Ley de Responsabilidades requieren una doble declaración”.

Afirma que una declaración de procedencia que emita la Cámara de Diputados es suficiente para suspender temporalmente de su cargo a un servidor público; no requiere de su homologación, ratificación o aprobación por parte de una legislatura local para que surta sus efectos. El ejercicio de una función federal, como lo es la del Ministerio Público Federal cuando persigue un delito, no puede quedar sujeto a la voluntad de una autoridad local, como la legislatura de un estado. La norma persigue evitar la acefalía en un estado. Se exige enviar la resolución a la legislatura sólo con el fin de que quede enterada de manera oficial de la suspensión del servidor público desaforado y proceda a proveer lo relativo a la suplencia, concluye el jurista. 

Lo cierto es que en la Constitución no se establece cómo deben proceder las legislaturas locales, por lo que es necesaria la interpretación constitucional.

Ramírez Tena es concluyente al señalar que la Cámara de Diputados no requiere la validación de las legislaturas locales para que se perfeccionen sus determinaciones de desaforar a gobernadores. Y conforme al principio de economía procesal, no tendría sentido la participación de la Cámara de Diputados si la decisión definitiva corresponde al ámbito local.

Con información de:

—Arteaga Nava Elisur y Charbel Olvera, Sergio (2021), Efectos de una declaración de procedencia, revista abogacía. 

https://www.revistaabogacia.com/efectos-de-una-declaracion-de-procedencia/ ….

—Rojas Zamudio Laura (2022), “La Suprema Corte de Justicia y su justicia selectiva”, en Nexos

https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/la-suprema-corte-de-justicia-y-su-justicia-selectiva/ 

—Canal del Congreso (2020), “Aprueban reformas a los artículos 108 y 111 de la CPEUM en materia de fuero”.

—Capital 21, “Diputados aprueban desafuero de García Cabeza de Vaca, gobernador de Tamaulipas”, https://www.capital21.cdmx.gob.mx/noticias/?p=18837#:~:text=El%20pleno%20de%20la%20C%C3%A1mara,Javier%20Garc%C3%ADa%20Cabeza%20de%20Vaca. 

—CEPEUM, Artículos 110, 111, 112.

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