Cultura parlamentaria

Al Poder Legislativo, conforme a la Enciclopedia Jurídica Online, también se le identifica como “parlamento”, para lo que Susana Pedroza considera como sinónimos los términos órgano legislativo, institución parlamentaria o cuerpo colegiado. En un régimen de gobierno directorial se le conoce como Asamblea, mientras que, en los sistemas presidenciales, que es el caso del mexicano, como Congreso, órgano que, a efecto de marcar la diferencia con lo local, se le denomina Congreso General. Al margen de cómo se identifique a este órgano del Estado, lo esencial es que en él se encuentre la representación de la voluntad ciudadana.

El Congreso General se divide en dos Cámaras: una de Diputados, con 500 legisladores, y otra de Senadores, con 128 integrantes. Ambas, a efecto de desahogar el proceso legislativo conforme lo establecido en el artículo 72 constitucional, pueden sesionar de forma conjunta o individual. De manera conjunta se lleva a cabo en el recinto de la de Diputados, en cuyo caso fungirá como presidente del Congreso quien lo sea de esta Cámara. Los diputados representan al pueblo y los senadores, dada a una larga tradición territorial surgida en la Constitución federalista de 1824, representan a las entidades de la República.  

El Congreso General, siendo un órgano colegiado, representativo y deliberativo, encuentra en las normas que le vinculan el que sus procedimientos legislativos han de observar los principios propios de la democracia constitucional, tales como democráticos de tipo deliberativo; la regla de las mayorías y de publicidad. Supuestos básicos es que los legisladores lleguen a acuerdos mediante el diálogo argumentativo, el contraste y la confrontación de ideas, y el que cuenten con el tiempo suficiente y necesario para analizar las diversas iniciativas de leyes o decretos a efecto de que puedan emitir sus votos de manera libre, razonada e informada. La regla de la mayoría no puede inhibir a las minorías parlamentarias, por lo que éstas habrán de ser escuchadas en igualdad de condiciones a todas las fuerzas políticas con representación.    

El Congreso General, cuya función principal, al margen de servir de contrapeso a los poderes Ejecutivo y Judicial, es generar normas jurídicas mediante un proceso en el que sus Cámaras se vinculan en roles alternativos como de origen y como revisora; además, bajo los términos de los artículos 108 al 114 constitucionales, y al contenido de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP), el órgano legislativo asume funciones puramente jurisdiccionales en que la Cámara de Diputados, actuando como órgano instructor y de acusación, sustancia el procedimiento de juicio político, y la Cámara de Senadores funge como jurado de sentencia. Tanto los diputados como los senadores, al igual que el presidente de la República, al asumir sus encargos protestan guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen.    

El Congreso mexicano opera en periodos de tres años conocidos como legislaturas. De inicio los diputados son electos por una legislatura, con opción de reelegirse de forma consecutiva hasta por tres más; y los senadores, siendo electos de inicio por dos legislaturas, pueden, conforme al artículo 59 constitucional, reelegirse hasta por dos más en tanto que sean postulados, al igual que los diputados, por el mismo partido o por cualquiera otro en caso de coalición política. Así, los legisladores pueden extender sus encargos por un máximo de doce años.  

Dejando al margen lo dispuesto en el artículo 83 constitucional, los años legislativos inician el primer día del mes de septiembre y concluyen el día treinta de agosto del año siguiente, lapso en que se cubren dos periodos de sesiones (1o sept./15 dic. y 1o feb./30 abril) y dos de receso (16 dic./30 feb. y 1o may./30 agto.). En los periodos de receso opera la Comisión Permanente conformada por 18 senadores y 19 diputados. A convocatoria expresa de la Comisión Permanente las cámaras pueden, a efecto de desahogar exclusivamente determinados asuntos, citar a periodos extraordinarios.   

Para el desahogo de sus funciones legislativas las dos cámaras se estructuran en un Pleno, una Mesa Directiva (MD), una Junta de Coordinación Política (JUCOPO), en comisiones legislativas y en grupos parlamentarios. En la de Diputados se agrega a la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos. El Pleno es la máxima instancia deliberativa representada respectivamente por los 128 senadores y los 500 diputados. La MD es la instancia colegiada de rotación anual conformada por un presidente, tres vicepresidentes y un secretario propuesto por cada grupo parlamentario, que remite los asuntos a las diversas comisiones, nombra a los funcionarios y conduce las relaciones con la Cámara contraparte, con el Ejecutivo, con el Judicial y las tres instancias de gobierno. Sus principios rectores son la imparcialidad y la objetividad, y su presidente es el representante jurídico de cada Cámara. 

Por su parte, la JUCOPO es el órgano colegiado en el que se impulsan entendimientos y convergencias de las fuerzas políticas representadas en cada Cámara del Congreso. Se forma por los coordinadores de los grupos parlamentarios, más dos legisladores del grupo mayoritario y uno del que constituya la primera minoría. Su presidente será, por el término de una legislatura, el coordinador del grupo que cuente por sí mismo con la mayoría absoluta del voto ponderado de la Junta, pero, cuando ninguno tenga dicha mayoría, la presidencia será alternada anualmente entre los coordinadores de los grupos que tengan, al menos, el 25 por ciento de senadores del total de la Cámara. 

Las comisiones legislativas, por su parte, son órganos constituidos por el Pleno que empatan con los temas del Ejecutivo. Dichos órganos son colegiados y deliberativos en tanto que se constituyen por legisladores de las diversas fracciones parlamentarias que representan a la población de los distritos electorales en la deliberación del diseño y contenido de las normas jurídicas, y en las demás responsabilidades del Congreso. En este sentido, en su interior se debate y polemiza sobre el contenido u orientación de los temas de su incumbencia, y las decisiones se toman por votación, que pueden ser por unanimidad o mayoría.

Las comisiones pueden ser ordinarias, extraordinarias, de investigación, jurisdiccionales, especiales y bicamerales, y cuentan con un presidente y dos secretarios y con un equipo técnico responsable de elaborar dictámenes, informes, opiniones o resoluciones sobre los asuntos que le son turnados, a efecto de someterlos al análisis y aprobación. La actuación de las ordinarias se circunscribe a lo dispuesto en los artículos constitucionales 26, apartado A, párrafo cuarto y 93, párrafo primero. Dado que determinadas materias son propias de alguna de las Cámaras, las comisiones que atienden sus asuntos, como las de relaciones exteriores del Senado y la de Presupuesto y Cuenta Pública de la de Diputados, son exclusivas de una de estas Cámaras.

Las comisiones se distribuyen entre los grupos parlamentarios de forma proporcional. Es el caso que en el segundo año de ejercicio de la LXV Legislatura, el grupo parlamentario de MORENA concentra 50 por ciento de las comisiones y grupos de trabajo en la Cámara de Senadores y el 40.7 por ciento en la de Diputados, siguiéndole en relevancia los partidos Acción Nacional (PAN) y Revolucionario Institucional (PRI). 

Por otra parte, al interior de las cámaras los legisladores se organizan en grupos parlamentarios conformados, al menos, por cinco legisladores por partido político. Sin embargo, de forma individual o grupal, asumiendo posturas pragmáticas, los legisladores pueden apoyar proyectos legislativos ideológicamente opuestos a los suyos, y contradictorios a la declaración de principios de sus respectivos partidos políticos y a sus promesas de campaña. Algunos legisladores se declaran abiertamente independientes.  

Dado el requisito de cinco legisladores por grupo parlamentario, en la Cámara de Senadores solo existen seis grupos y en la de Diputados siete. En la primera, tres legisladores están adscritos al Partido de la Revolución Democrática; cuatro al de Encuentro Social y cuatro más se agrupan en el llamado Grupo Plural.  

Por último, en el ámbito público la función primigenia del Congreso mexicano de establecer controles consiste en contener, vigilar, supervisar y fiscalizar a quien ejerce ciertas funciones. Así, en el marco de la división y equilibrio de poderes, el Congreso tiene facultades de inspección, de fiscalización, de comprobación, de revisión y de examen de las acciones realizadas por el Ejecutivo, sin embargo, estas funciones, a efecto de ser efectivas, demandan de una oposición fuerte y sólida al Ejecutivo que impida que éste transgreda sus límites. 

La oposición al Ejecutivo se da en virtud de la correlación de fuerzas políticas, de los tiempos y del contexto de la lucha por el poder, del marco normativo de los partidos, de las posturas ideológicas, de la cultura e historia política y de la mera y franca hostilidad de uno  

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