Una nueva diplomacia, la del turismo

¿Por qué referirse al concepto de Diplomacia del Turismo de manera independiente del contexto de la Diplomacia Pública? Dar respuesta a este planteamiento es uno de los propósitos en este artículo, en el cual se parte de la tesis de que el turismo, conductor natural de sustentabilidad, es un sector crucial en la generación de empleos y de divisas, exportaciones, crecimiento y desarrollo social (1). En él confluyen los sectores público, privado, social y académico; es transversal a la mayor parte de las materias relevantes del desarrollo económico, financiero, comercial, social, cultural, sanitario, ambiental y tecnológico. Además, por sí solo tiene un alcance mundial, regional, nacional, estatal y local e intervienen actores de diversa naturaleza e intereses; es el eje de diversos organismos internacionales, genera la cooperación multilateral y se caracteriza por ser multidimensional, multifuncional, multisectorial y multinormativo (2) e impacta de manera directa en las comunidades receptoras de los destinos turísticos. Por ello, incluirlo en el marco de la política exterior de México y el resto de los países y actuar conforme a la Diplomacia del Turismo, no sólo brinda la posibilidad de enfrentar grandes retos para lograr su reactivación(3), sino también le da un valor agregado a sus diversas vertientes.

Contexto actual

Desde finales de diciembre de 2019, momento en que aparecieron los primeros casos del nuevo coronavirus en Wuhan, provincia de Hubei en la República Popular China(4) hasta principios de 2022, se observaron brotes que no cesaron, rebrotes y aparición de nuevas cepas, lo cual dio lugar a la instrumentación de medidas de confinamiento y restricciones a los viajes, cierres y aperturas de fronteras, devastaciones financieras, económicas, laborales y empresariales, entre otras, así como el anuncio de la aprobación de la “vacuna emergente” en algunos países y la puesta en marcha de campañas de vacunación.

En este contexto de pandemia, en donde la llamada “nueva normalidad” fue un factor común en todos los países, es necesario observar la dinámica de las relaciones internacionales generada por el alcance de los efectos de la COVID-19 y los retos que implicó la recuperación y/o transformación de sectores productivos.

A diferencia de otras etapas de la historia de la humanidad, en las que predominaban “la guerra y la paz”(5), la ”lucha por el poder”, la “política de prestigio”,basada en “la diplomacia y el despliegue militar”; la carrera espacial; la proliferación nuclear, los conflictos nacionalistas, los actos terroristas, la defensa colectiva, el desarme, el derrumbe del Muro de Berlín, la transición de la bipolaridad a la multipolaridad, la promoción de los derechos humanos, la escasez de alimentos, la seguridad ambiental, el cambio climático y la “gestión de crisis”, entre otros temas, a partir del 31de diciembre de 2019, la realidad del escenario mundial cambió.

La seguridad sanitaria

Inició una nueva etapa en la vida del ser humano y, por ende, en las relaciones entre países, territorios, economías y regiones del mundo. La “seguridad sanitaria” se colocó en el centro de las prioridades de los países y sus habitantes por tratarse de un asunto de interés mundial, no de bloques, ni de ideologías. A diferencia de otros momentos, en este nuevo escenario, la Organización Mundial de la Salud (OMS) adoptó un papel de liderazgo para hacer frente a la pandemia. Sus directrices, lineamientos, recomendaciones, orientaciones y medidas para contener la enfermedad de la COVID-19 y, sobre todo, para generar confianza y lograr la reapertura de diversas actividades esenciales y no esenciales, así como proveer información para viajeros(6), dieron la pauta, por un lado, para que al interior de cada uno de los países, en sus distintos órdenes de gobierno, se adoptaran, a su vez, regulaciones obligatorias y voluntarias similares o alineadas a los términos establecidos por la OMS y, por otro, para que otros organismos del sistema de Naciones Unidas también emitieran lineamientos, protocolos y sellos especiales; la actuación de la OMT resulta ser esencial en el andamiaje de las nuevas reglas turísticas.

En la “nueva normalidad”, la conjugación de la incertidumbre sobre el alcance y la fecha de terminación de la crisis sanitaria global con las transformaciones en las prioridades de los múltiples actores y el estado que guardan los países y las organizaciones internacionales y, a su vez, la interacción entre Estados, regiones, economías, organismos gubernamentales y no gubernamentales, el sector privado, grupos de países, empresas y líderes, sumados a los desafíos que todo ello implica, se ha convertido en un factor determinante en la orientación del rumbo a seguir. Además, implica una nueva mecánica mundial que invita a reflexionar sobre los términos de intervención en el campo de la diplomacia

A continuación, se presenta una figura que simboliza la nueva realidad en torno al turismo como sector y también como fenómeno.

Figura 1: Contexto Mundial a partir del 31 de diciembre de 2019: Una nueva normalidad

El turismo es uno de los sectores que más sufrió los efectos de la COVID-19. Tan solo unos datos, “Las llegadas internacionales cayeron 72% entre enero y octubre de 2020, en comparación con el mismo periodo del año 2019, lo cual representa 900 millones de llegadas menos y una pérdida de 935,000 millones de dólares de EUA en ingresos por exportaciones del turismo internacional.(7)” “De los diez mayores mercados de origen del turismo, cuatro (que representan 19% de todos los viajes salientes en 2018) han publicado una guía que aconseja no realizar ningún tipo de viaje internacional no esencial. Sin embargo, los otros seis (que representan 30% de todos los viajes salientes en 2018) han emitido avisos de viaje más matizados, basando su orientación en evaluaciones de riesgo basadas en pruebas.”(8)

La participación del PIB Turístico en el PIB Total del país en los años 2003, 2004 y 2015 fue de 8.8%, mientras que en el periodo 2016-2018 fue de 8.7%. En este último año, se generaron 2.3 millones de puestos directos ocupados remunerados en las actividades relacionadas con el turismo, lo que representó 6% del total de ocupaciones remuneradas en el país.(9)  Ante la pandemia, el sector enfrentó la peor crisis desde el nacimiento del turismo masivo y, por ello, el reto de recuperación es enorme, de tal forma que se demandó la actuación colectiva, creativa e institucional desde todos los espacios. Por tanto, la diplomacia, especialmente la diplomacia del turismo representa una oportunidad ineludible para abordar el desafío.

Revisión de los conceptos de diplomacia y diplomacia pública

A fin de contar con una visión más amplia del por qué resulta importante instrumentar una nueva diplomacia, una diplomacia del turismo, se revisan otros conceptos. Harold Nicolson definió la diplomacia (1939) de la siguiente forma: "Sentido común y comprensión aplicado a las relaciones internacionales. La aplicación de la inteligencia y el tacto a la dirección de las relaciones oficiales entre Gobiernos de estados independientes (...) La diplomacia es aplicada entre Estados soberanos (...) la diplomacia procede mientras se desenvuelva en el plano del respeto. Reside la habilidad de la persona que utiliza esta herramienta eficaz, el mantener el argumento siempre de este plano.”(10)

En la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961  se destaca que “El establecimiento de relaciones diplomáticas entre Estados y el envío de misiones diplomáticas permanentes se efectúa por consentimiento mutuo” (art. 2).

En 1965, Edmund Gullion introduce el término de “diplomacia pública”, que se asocia a la difusión de la información y a la cultura. Se da en un contexto en el cual la “imagen” resulta relevante para las acciones de la política exterior de los Estados Unidos de América. Los Estados, las organizaciones internacionales, las empresas y los organismos no gubernamentales, entre otros, son los nuevos actores que interactúan en esta diplomacia; se combina con el concepto de “poder blando” de Josep Nye Jr(11)., quien lo define como “la habilidad de obtener lo que quieres a través de la atracción”; destaca que cuando las políticas son vistas “como legítimas a ojos de los demás (…) el poder blando se realiza.” Al utilizarse éste con el “poder duro”, surge el “poder inteligente”. De igual forma, Nye señala que esta diplomacia pretende mejorar la imagen para atraer mercancías, inversiones y turismo, así como “incidir directamente en los procesos internos de otros países.” Nicolás Cull, por su parte, señala que “es el intento de un actor internacional de gestionar el entorno internacional mediante el compromiso con un público extranjero.” A su vez, destaca que se trata de un término que “rara vez se somete a un análisis riguroso” y su “teorización” es confusa. “Orientada a intereses diplomáticos concretos o (…) muy deficiente(12).” María Luisa Aspiroz, por su parte, considera que la diplomacia pública “es una actividad diplomática y de comunicación política internacional que busca crear una imagen positiva y/o influencia política, que contribuya al logro de objetivos de política exterior”(13)

Definición y alcances de la Diplomacia del Turismo

En una nueva etapa que surge a raíz de los efectos provocados por la crisis sanitaria de COVID-19 y que devastó al sector turismo, se requiere de una nueva diplomacia, una diplomacia del turismo. Es decir, un nuevo concepto que se extienda más allá de la promoción y difusión del país en el exterior y, más que agregarle un calificativo, definirla con el nombre de su propio objeto de referencia. La diplomacia pública y el poder blando armonizan con las formas de gestión del turismo, sin embargo, se trata de un sector que se desempeña desde la formulación de acciones a partir de la gobernanza, del entendimiento, de influir con modelos y prácticas susceptibles de ser trasladadas e internalizadas a diferentes ámbitos nacionales. De aquí mi propuesta hacia una definición de

Diplomacia del Turismo:

El conjunto de acciones y negociaciones orientadas a innovar, transformar, impulsar y promover el sector, a partir de las múltiples interacciones entre los actores nacionales, regionales e internacionales que fomentan la cooperación multilateral en materia de turismo y sientan las bases para gestionar e incidir en la construcción de acuerdos, reglas y medidas, formuladas por las diversas instancias que impactan el turismo. A su vez, a través de los organismos internacionales relacionados con el turismo.

La Diplomacia del Turismo merece un tratamiento independiente de la diplomacia pública por diversas razones. El turismo, durante décadas, ha contribuido a generar divisas y empleo y a tener participación relevante en el Producto Interno Mundial; se entiende como un proceso que se despliega en ámbitos tan diversos que su trazabilidad suma a toda la cadena de valor socio-productiva de una política pública. Además, dada su naturaleza tiene un peso específico en materia de coordinación, colaboración bilateral y multilateral, y a su alrededor oscila un gran número de actores que trabajan de manera conjunta y articulada, donde participan no sólo los tradicionales de la política exterior, sino también inversionistas, empresarios, agentes de desarrollo, operadores y prestadores de servicios, poblaciones de las comunidades receptoras, legisladores y organismos internacionales.

De aquí que se requiera dar una orientación diferente para reforzar e intensificar las actividades diplomáticas hacia un fin específico, una forma de acción colectiva a partir de los instrumentos y herramientas con que cuenta. Es decir, aprovechar la infraestructura, recursos y experiencia existentes y dejar que la diplomacia se ejerza desde la órbita del turismo.

Basta con observar el proceso desarrollado entre diciembre 31 de 2019 y el año 2021 en el binomio salud – turismo en los ámbitos internacional y nacional. El trabajo en el que confluyen todas las partes involucradas demuestra un ejercicio efectivo de vinculación, comunicación, diálogo, innovación y capacidad para concertar propuestas y proyectos para rescatar el sector. La respuesta, sin duda, debe considerar a la diplomacia como una alternativa eficiente; se muestra en la figura siguiente:

El Servicio exterior en México y el marco normativo del turismo

El Servicio exterior en México y el marco normativo del turismo

Conforme al artículo 1 de la Ley del Servicio Exterior Mexicano(14) se establece que es “el cuerpo permanente de servidores públicos, miembros del personal diplomático del Estado, encargado específicamente de representarlo en el extranjero, responsable de ejecutar la política exterior de México (…)” Las actividades diplomáticas son, por otro lado: “Las acciones desarrolladas por servidores públicos en el ámbito de las relaciones internacionales de México, con la finalidad de cumplir con los objetivos de la política exterior e incrementar la presencia, el impacto y prestigio de México en el mundo.” Si bien la normatividad en política exterior encuentra fundamento para tareas del turismo, también hay que anotar que es indispensable atender lo que dispone la propia Ley General de Turismo (2009) que enmarca las rutas de trabajo para implementar las acciones necesarias para el sector, que si bien no abordaremos en este artículo sí es importante señalarlo para entender su transversalidad y puntos de contacto con todos sus operadores.

Un área de oportunidad es identificar en la diplomacia nuevas formas de gestión institucional, por ejemplo, el 11 de julio de 2019 se integró el Consejo de la Diplomacia Turística(15). Independientemente de sus fines, este Consejo plantea contribuir a facilitar la instrumentación de la Diplomacia del Turismo en un momento en que la dinámica mundial en esta materia ha gestado una gran solidaridad, la suma de intereses de todas las partes para su reactivación y, sobre todo, logrando la cooperación de gobiernos, organismos internacionales y el sector de manera integral. Se trata de un concepto que va más allá de una acción gubernamental o de ser parte de una política pública; es un elemento de análisis teórico en el campo de las relaciones internacionales.

Esta Diplomacia reúne los requisitos para ser considerada una “transformación de la diplomacia”, como lo denominaría Marcel Merle al analizar la forma en que los “progresos en la comunicación” en su momento, alteraron “las condiciones de ejercicio” de las relaciones diplomáticas(16).

En una etapa en que el descenso de nuevos brotes de contagios del SARS-Co-V-2 y sus variantes se mantiene constante, el alcance del turismo y la necesidad de transformarlo y darle un nuevo impulso marca la pauta para modificar, nuevamente, esas “condiciones de ejercicio” y dar paso a la diplomacia del turismo.

A diferencia de temas estrictamente de carácter de política exterior, el turismo merece un trato especial, no solamente por su relación con la cultura, el fortalecimiento de la identidad, su capacidad de transformar realidades, sino también por su capacidad de generar divisas, empleo, crecimiento económico y contribuir al desarrollo sostenido.

Figura 3: El ámbito del turismo en los Estados Unidos Mexicanos

Conclusión

A partir de la pandemia de la COVID-19, la realidad global se tornó aún más compleja, sobre todo por la búsqueda de una estabilidad frente a los múltiples cambios que generó y a los nuevos comportamientos de diversos actores y de los organismos multilaterales, que por lo menos, en una etapa crítica, facilitaron la coordinación de esfuerzos basada en la confianza, la solidaridad y el despliegue de acciones simultáneas.

Además, en cada una de las latitudes desiguales resulta esencial comprender que en el momento en que se instrumentan acciones, principalmente para rescatar, restablecer, reinventar, repensar, reanudar e innovar los sectores productivos, entre ellos el turismo, los esfuerzos de articulación han sido fundamentales.

De la misma forma que en distintas etapas históricas se han presentado necesidades específicas en el ámbito de las relaciones internacionales, en la actualidad, la diplomacia del turismo resulta imperante. Se trata de un sector que desde su conceptuación requiere un tratamiento especial por los elementos que lo componen, las distintas industrias y actividades que interactúan, los fines que se persiguen. Por ello, transitar hacia una nueva forma de “gestión” internacional para atraer inversiones y visitantes al país, hasta intervenir en el diseño, construcción, formulación y definición de las reglas o regulaciones que habrán de ser aplicadas en el mundo y que impactarán en México, requiere de un enfoque particular y de gran experiencia. El turismo tiene alcances de gran trascendencia y requiere de una diplomacia particular.

1 Ver Ampudia, Ricardo. El turismo en la Agenda de México: 2017: 17-35.

2 Lo relativo a las cuatro M’s del Turismo se puede consultar en Rosario Graham. La complejidad del comportamiento regulatorio del turismo: una propuesta hacia la eficiencia normativa. 2020, Ciudad de México, p. 27

3 Nosotros hablamos de 5 fases:1. Reducción de actividades (2020-2021), 2. Reapertura (Gradual 2020-2021), 3. Relanzamiento (2021), 4. Recuperación (2022-2023), 5. Regularización (2023-2025).

4 41casos de una “neumonía vírica# provocada por un “nuevo coronavirus”, conforme a lo informado el 9 de enero por la OMS, según lo que determinaron, a su vez, autoridades chinas.

5 Raymond Aron, Paz y guerra entre las naciones. Teoría y sociología. España. Alianza Universidad.

6 Entre el 10 y 12 de enero, la OMS publicó diversos documentos, entre ellos, orientaciones técnicas y “Consejos a los Viajeros”. El día 16, declaró que conforme a “las pautas de los viajes internacionales, era probable que se produjeran más casos” y la Organización Panamericana de la Salud/Oficina Regional de la (OMS/AMRO) publicó su “primera alerta epidemiológica”, la cual incluye recomendaciones para los viajeros internacionales sobre medidas de prevención y control de infecciones y pruebas de laboratorio. La OMS señaló (29 enero de 2020) que,“debido a la naturaleza global de los viajes, se esperaba que en el futuro los casos exportados de 2019-nCoV podrían aparecer en muchos países”. Por ello, les recordó “efectuar esfuerzos adicionales para fortalecer las capacidades de detección temprana, investigación y una respuesta pronta para los eventos de salud pública. Las obligaciones de los países para estas medidas están previstas en el Reglamento Sanitario Internacional (2005)”.

7 OMT “El turismo retrocede a niveles de 1990 con una caída  en llegadas de más del 70%, 17 de diciembre de 2020, en https://www.unwto.org/es/taxonomy/term/347 y UNWTO. World Tourism Barometer. Volumen 18, número 7, diciembre 2020 en https://www.e-unwto.org/doi/epdf/10.18111/wtobarometereng.2020.18.1.7

8 OMT “El 70% de los destinos han levantado las restricciones de viaje, pero está surgiendo una brecha global”,  2 de diciembre de 2020 en https://www.unwto.org/es/news/el-70-de-los-destinos-han-levantado-las-restricciones-de-viaje-pero-esta-surgiendo-una-brecha-global.

9 Secretaría de Turismo. Cuenta Satélite del Turismo de México 2018. Principales Resultados. https://www.datatur.sectur.gob.mx/Documentos%20compartidos/CSTM_2018_INEGI.pdf

10 La diplomacia. 3ª. Ed., 1994. México, FCE.

11 Prefacio y Capítulo 5 “El poder blando y la política exterior americana”, en Soft Power, Public Affairs, New Hampshire, 2004, ps. IX-XIII y 127-147. Joseph S. Nye JR en Relaciones Internacionales, núm. 14, junio de 2010 GERI – UAM https://repositorio.uam.es/bitstream/handle/10486/678144/RI_14_7.pdf?sequence=1

13 CULL, Nicholas J. “Diplomacia pública: consideraciones teóricas. https://revistadigital.sre.gob.mx/images/stories/numeros/n85/cull.pdf

13María Luisa Aspiroz Manero. Unión Europea y Diplomacia Pública Post Lisboa: Los casos de Argentina, Brasil y México.

14 Publicada en el año de 1994.

15 También se han constituido los Consejos de Diplomacia Cultural y de Diplomacia y Cooperación Deportiva.

16 Marcel Merle. Sociología de las relaciones internacionales. España, Alianza Universidad, p. 228

Referencias

AMPUDIA, Ricardo. El turismo en la Agenda de México. 2017. México. Senado de la República,771p.

AZPÍROZ, Manero María Luisa. 2016. “Unión Europea y diplomacia pública post-Lisboa: los casos de Argentina, Brasil y México”, en Foro Internacional, núm. 224, abril-junio de 2016.

CULL, Nicholas J. “Diplomacia pública: consideraciones teóricas”, en Revista Mexicana de Política Exterior, núm. 85, noviembre de 2008-febrero de 2009, p. 57, en https://revistadigital.sre.gob.mx/images/stories/numeros/n85/cull.pdf

GRAHAM, Zapata Rosario E. 2020. La complejidad del comportamiento regulatorio del turismo: una propuesta hacia la eficiencia normativa, México, Tirant lo Blanch.

INEGI. 2019 (diciembre) Cuenta Satélite del Turismo de México, 2018. Principales resultados.https://www.datatur.sectur.gob.mx/Documentos%20compartidos/CSTM_2018_INEGI.pdf

INEGI. 2021 (diciembre 15). Cuenta Satélite del Turismo en México 2020. Comunicado de prensa núm. 773/21 https://www.inegi.org.mx/contenidos/saladeprensa/boletines/2021/turismo/turismo2020.pdf ).

Ley del Servicio Exterior Mexicano.Nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de enero de 1994 y su última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación, 19 de abril de 2018, en https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/96_190418.pdf.

MERLE, Marcel.1997. Sociología de las relaciones internacionales, Madrid, España, Alianza Universidad.

NICOLSON, Harold. 1994. La diplomacia. 3ª. Ed., México, Fondo de Cultura Económica, 247 p..

NYE, Joseph S. jr, “Prefacio y Capítulo 5 ‘El poder blando y la política exterior americana’”, en Relaciones Internacionales, núm. 14, junio de 2010, pp. 118-119, en https://repositorio.uam.es/bitstream/handle/10486/678144/RI_14_7.pdf?sequence=1

OMT, “El 70% de los destinos han levantado las restricciones de viaje, pero está surgiendo una brecha global”, 2 de diciembre de 2020 en https://www.unwto.org/es/news/el-70-de-los-destinos-han-levantado-las-restricciones-de-viaje-pero-esta-surgiendo-una-brecha-global (OMT, 2020 (diciembre 17). “El turismo retrocede a niveles de 1990 con una caída en llegadas de más del 70%”, 17. en https://www.unwto.org/es/taxonomy/term/347 (fecha de consulta: 30 de enero de 2022).

OMT. 2022 (enero 18). El turismo crece un 4% en 2021, muy por debajo de los niveles prepándemicos https://www.unwto.org/es/news/el-turismo-crece-un-4-en-2021-muy-por-debajo-aun-de-los-niveles-prepandemicos UNWTO 2020 (diciembre) World Tourism Barometer, vol. 18, núm. 7, diciembre de 2020 en https://www.e-unwto.org/doi/epdf/10.18111/wtobarometereng.2020.18.1.7

UNWTO. 2020 (diciembre)  COVID-19 Related travel restrictions. A global review for tourism. Eighth report as of. 2 december 2020 en https://webunwto.s3.eu-west-1.amazonaws.com/s3fs-public/2020-12/201202-Travel-Restrictions.pdf

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UNWTO. 2022 (septiembre). World Tourism Barometer. Vol. 20, número 5 https://webunwto.s3.eu-west-1.amazonaws.com/s3fs-public/2022-09/UNWTO_Barom22_05_Sept_EXCERPT.pdf?VersionId=pYFmf7WMvpcfjUDuhNzbQ_G.4phQX79q

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