Clave, definir el costo de las iniciativas

La mayoría de las iniciativas tiene un costo y un beneficio identificado en un sector o a nivel nacional, con impactos mensurables tanto en las finanzas públicas, como si causan un daño social o al medio ambiente. En el caso de la presentación de iniciativas de ley o decreto es obligado cuantificar su impacto y para ello la Cámara de Diputados cuenta con centros de estudios que realizan esta tarea. Uno de ellos, el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) tiene 25 años de creado para apoyar a los legisladores en este, y otros rubros, pero desde 2006 se convirtió en una obligación legal establecida en el artículo 18 de la actual Ley federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFRH) (1), para colaborar con las comisiones del Congreso de la Unión en la valoración del impacto presupuestario de las iniciativas en su etapa de dictaminación.

La actividad legislativa ha ido en constante aumento y la del Centro también. En los últimos años elaboraron los estudios de valoración de impacto presupuestario de unas mil 200 iniciativas al año –mayormente solicitados por comisiones de la Cámara de Diputados-, nos comenta su director, Ildefonso Morales Velázquez, quien nos explica en qué consiste y cómo se da el proceso.

—Básicamente damos una opinión técnica, generada por la Dirección de Valoración de Impactos Presupuestarios, sobre el impacto que pudiera tener una iniciativa en las finanzas públicas y, en su caso, a cuánto ascendería la estimación del costo presupuestal. Con ello proporcionamos únicamente un insumo para que legisladores y legisladoras que integran la Comisión dictaminadora, además del costo financiero, tomen en cuenta otros elementos adicionales como los beneficios sociales para determinar su viabilidad y la conveniencia de aprobarla.

“Sin embargo, el hecho de que proporcionemos el estudio de impacto no debe ser determinante para que una iniciativa se apruebe o no, ya que solo es un elemento, de entre muchos, que la comisión pondera para su aprobación.

“Le doy un ejemplo: las vacunas para el Covid definitivamente tuvieron un costo. No nos llegó una iniciativa en ese sentido, pero en el supuesto que así hubiera sido, habrÍamos analizado el costo promedio de la vacuna, la población a la que se le iba a aplicar y si la Comisión de Salud hubiera optado por no aprobarla por el costo, la población mexicana se hubiera quedado sin vacunas. Y las decisiones no se toman bajo este criterio.

¿Alguien ve el impacto social? Por ejemplo, el beneficio que reporta que todas las escuelas fueran de tiempo completo para el aprendizaje y la seguridad de los niños, que están mejor en la escuela que en la calle o solos en casa; actividades lúdicas, deportivas, artísticas y para mayor tranquilidad de los padres y, por supuesto que implicaría ampliar la plantilla de personal docente, la alimentación, etcétera ¿Hay algún centro que haga estos estudios?

—Nosotros solo estamos facultados para lo que establece el artículo 18 de la LFPRH, sobre el impacto y el monto estimado que representaría; no vamos más allá de ese marco legal porque estaríamos siendo juez y parte de una iniciativa. Si hablamos de los beneficios que representaría su aprobación, la estaríamos defendiendo y con ello rebasaríamos nuestro ámbito de atribuciones e invadiríamos esferas de decisión que corresponden a la Comisión dictaminadora.

Una metodología propia

De elaborar estos estudios se encarga la Dirección de Valoración de Impactos Presupuestarios. Los investigadores utilizan una metodología desarrollada internamente que se ha ido actualizando y perfeccionando con el tiempo. Aquí se elaboran las valoraciones de impacto de todas las iniciativas, tanto de la Cámara de Diputados como de la Cámara de Senadores, incluso las que envía el Ejecutivo, independientemente que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público haya hecho su valoración.

—Analizamos la iniciativa en sus tres grandes componentes: la exposición de motivos, donde se motivan y fundamentas las razones de quien la presenta para proponer que una ley vigente se modifique, ya sea total o parcialmente y cuál es el beneficio que busca obtener para algún sector de la población.

“Luego vemos el detalle del decreto, específicamente qué artículos se van a modificar o, en su defecto, la presentación de una nueva ley, y el comparativo con el texto que se reemplaza; es decir, cuando se deroga una ley y se aprueba una nueva.
Los transitorios juegan un papel fundamental en una iniciativa y así lo explica el maestro Ildefonso Morales.

—Ponemos especial cuidado en los transitorios, porque en algunos casos se señala la temporalidad de la aplicación de los recursos al entrar en vigor la normatividad y quizá no haya una erogación inmediata, sino que se ordena diferirla en varios años.
“En ocasiones se señala que no se autorizarán nuevos recursos, que debe operar con los que cuenta la dependencia. En el caso de que una unidad administrativa sustituya a otra, se precisa en los transitorios que todo el personal, los recursos materiales, los recursos financieros pasarán al nuevo ente público. El análisis de este contexto nos determina o no si hay un impacto presupuestario.

“No siempre podemos dar datos muy precisos, explica, porque hay iniciativas que son o muy amplias o no proporcionan todos los elementos para hacer una análisis muy puntual, entonces nos enfocamos en realizar estimaciones con base en la información disponible, ya sea que la propia iniciativa proporcione algunos elementos o la podamos conseguir a través de las fuentes de información oficiales de que se dispone.

“También revisamos las leyes relacionadas, porque hay ocasiones que se plantea una obligación para el Estado que ya está considerada en otra. Ahí concluiríamos que no hay impacto.”

Relación directamente proporcional entre ingreso y gasto

Resulta más positivo para la sociedad hablar de gasto que de ingresos, cuando debería haber absoluta consciencia de que solo se puede gastar lo que se reúna en esa gran bolsa de aportaciones del contribuyente y lo que se obtenga de las empresas nacionales como PEMEX y CFE, entre otras. La relación ingreso gasto es directamente proporcional y así lo expone el director del Centro con toda claridad.

—Las modificaciones a las leyes de ingresos generan impacto en las finanzas, porque si hay una reforma para que se incremente o disminuya el IVA, ISR, IEPS, o algún impuesto a la importación impacta directamente los ingresos. Gravar menos, por ejemplo, la venta de vehículos híbridos para fomentar su uso, va a representar una disminución de ingresos para la federación. Por el contrario, en la medida que se plantee que se incremente un impuesto va a representar mayores ingresos para la federación.

Después de determinar si hay o no impacto en el presupuesto, hay que determinar la cantidad de recursos que se requieren.

—Si se trata de crear unidades administrativas, lo hacemos por analogía y recurrimos a unidades similares en el sector público y determinamos su costo en el presupuesto de egresos actual.

“También hay gran demanda de valoraciones de impacto presupuestario de iniciativas para que hagamos la valoración en temas de pensiones, reformas a la ley del ISSSTE, Seguro Social, el SAR, etcétera. Todo ello requiere de cálculos actuariales y análisis poblacionales.  Ahí tenemos personal experto en temas de proyecciones, tanto de perspectiva poblacional, grupos de edad, etc. Los análisis versan sobre la edad para jubilarse y qué efecto va a tener que haya jubilaciones anticipadas en las finanzas públicas.

“Cuando no tenemos una información ideal, aplicamos variables proxy para determinar el monto del impacto, pero todas son estimaciones en función de la información disponible”
Como se mencionó antes, el CEFP se creó hace 25 años en la Cámara de diputados con la finalidad de apoyar a los legisladores con información presupuestal y económica accesible, oportuna, confiable, con base en datos oficiales para todos los trabajos, solicitudes de información y opiniones; está constituido por cinco direcciones, entre ellas la de Valoración de Impactos Presupuestarios, de la cual ya hemos hecho referencia en los párrafos anteriores.

—La Dirección de Estudios Macroeconómicos y Sectoriales analiza los grandes agregados económicos: exportaciones, importaciones, precio del petróleo, tipo de cambio, tasa de interés, y los estudios que tienen que ver con sectores de la economía como el turismo, agropecuario, la industria, a partir de los documentos que genera el Ejecutivo Federal. Más que análisis profundos, elaboramos documentos resumidos, accesible para legisladores, asesores, que se les envía de manera oportuna.

En la Dirección de Ingreso Gasto se analiza todo lo que tiene que ver con la Ley de Ingresos y con el Presupuesto de Egresos de la Federación. Cobra mayor relevancia la labor que realiza esta área a partir de que llega el paquete económico a esta Cámara de Diputados de parte del Ejecutivo Federal.

—Se desarrollan resúmenes de todo ello. De hecho, en la misma noche de la fecha en que se presenta el paquete se elaboran infografías y notas ejecutivas para que todos los asesores y legisladores dispongan a la brevedad de la información más relevante que viene en el paquete económico y después, en el transcurso de todo el año, se da seguimiento permanente a toda la información, sobre todo la que genera la Secretaría de Hacienda en sus informes mensuales y trimestrales. Se elaboran análisis breves, muy prácticos y análisis muy ejecutivos para que los legisladores conozcan cómo va evolucionando el ejercicio del gasto, el mismo que fue aprobado por ellos.

“La Dirección de Gasto Federalizado es donde se analiza el presupuesto federal para las entidades federativas, el cual les es transferido mediante aportaciones y participaciones federales, de acuerdo con las fórmulas que aplica la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para la distribución de recursos. Del presupuesto de Egresos de la Federación para 2024 de 9.1 billones, aproximadamente 2.33 billones corresponden a participaciones y aportaciones. Igualmente, mediante convenios de coordinación el estado asigna recursos adicionales a las entidades federativas. Para la mayoría de las entidades federativas estos recursos representan aproximadamente un 80 por ciento promedio del total de sus ingresos para ejercer en el año.

En cuanto a la Dirección de Vinculación y Difusión, su función es buscar la vinculación con los asesores, diputados, comisiones, entre otros, con la finalidad de atender con mayor precisión y oportunidad las diversas solicitudes de información, así como de valoraciones de impactos presupuestarios. Además, tenemos vinculación con universidades e instituciones académicas. Esta dirección es la que lleva a cabo la realización del premio Nacional de Finanzas Públicas, que se instauró desde 2008. Estamos por iniciar la 17ª edición del premio en 2024. Finalmente, es la responsable del manejo de las redes sociales y encargada de tener actualizada la página Web del Centro de estudios.

1  Art. 18 (LFRH) Las comisiones correspondientes del Congreso de la Unión, al elaborar los dictámenes respectivos, realizarán una valoración del impacto presupuestario de las iniciativas de ley o decreto, con el apoyo del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, y podrán solicitar opinión a la Secretaría sobre el proyecto de dictamen correspondiente.
El Ejecutivo Federal realizará una evaluación del impacto presupuestario de las iniciativas de ley o decreto que presente a la consideración del Congreso de la Unión.

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