Cualitativo, el verdadero impacto legislativo: Roberto Ehrman

Más de 11 mil iniciativas fueron presentadas durante la LXIV legislatura de las que solo se aprobaron 650, y en la LXV, hasta el momento, van 9 mil 546 con un porcentaje de aprobación de 5.9 y 2.7 por ciento, respectivamente. Esta información la aprovechan algunos líderes de opinión para denostar al Congreso por su “bajo rendimiento” institucional, incluso han llegado al extremo de equiparar el presupuesto de la Cámara de Diputados contra las iniciativas aprobadas para concluir que cada reforma o ley aprobada tiene un costo elevadísimo. Los mismos legisladores se han ceñido a esta lógica cuantitativa sobre la cualitativa y muchos dirigen su interés a la presentación de decenas de ellas, aun si estas no se aprueban.

Roberto Ehrman es doctor en Filosofía Política por la Universidad de Venecia, Italia. Actualmente, director de Planeación, Evaluación y Normatividad en la Contraloría Interna de la Cámara de Diputados, con vasta experiencia en temas legislativos; ha dedicado parte de su tiempo a investigar y analizar el origen de una evaluación distorsionada del trabajo parlamentario; saber dónde están los fallos y cuáles son sus soluciones. 

Nos comenta que el Reglamento de Cámara de Diputados incorporó, a partir de una reforma publicada el 8 de mayo de 2018, un Sistema de Evaluación de Diputados, que nunca ha operado porque, entre otras razones, evalúa únicamente el desempeño del diputado per se, no de los resultados de sus iniciativas legislativas, en cuanto a su calidad e impactos.  

—El problema tiene su origen en un enfoque distorsionado del trabajo legislativo y de su evaluación. Se ha interpretado erróneamente el desempeño de la función legislativa, priorizándose el número de iniciativas o propuestas por legislador, teniendo como consecuencia un exceso de producción de iniciativas y de proposiciones con puntos de acuerdo para justificar el trabajo de las y los legisladores. 

  “Asimismo, la opinión pública, orientada por un periodismo poco informado, considera que la cantidad de iniciativas presentadas constituye el elemento de medición más importante para evaluar el desempeño del legislador, despreocupándose del hecho que solamente una fracción de tal cantidad resulta aprobada. Nadie califica a los legisladores por la trascendencia de las iniciativas presentadas en cada legislatura y esto porque aún falta un enfoque hacia la calidad de la legislación”. 

El exceso de iniciativas crea más problemas de lo que resuelven  

Con este diagnóstico, dice, es fácil concluir que tenemos un desgaste enorme e innecesario de recursos de la Cámara de Diputados, en las comisiones, así como de los asesores, y en los centros de estudios, incluso de las diputadas y diputados.  

“Se despiertan expectativas para que una ley pueda resolver un problema que al final no se cumplen, y esto va a tener un costo político electoral. Además, con esta falta de atención a la calidad legislativa, una vez aprobada una ley, existen riesgos importantes de conflictos normativos, problemas de inconstitucionalidad, amparos y resoluciones jurisprudenciales adversas. Lo anterior ha propiciado la actual crisis de legitimidad del Congreso en general y de los legisladores en particular”. 

La causa, explica el investigador y experto en temas legislativos, es que hay una percepción muy equivocada en la forma de evaluar el desempeño de los legisladores con base en la cantidad de iniciativas presentadas. Este enfoque surgió en el medio académico (en el CIDE, en particular con, en aquel entonces, el denominado “Monitoreo Legislativo” del doctor Benito Nacif) que luego se replicó en los medios de comunicación.  

Finalmente, la cantidad no tiene ningún valor si tampoco lo tiene el contenido de las iniciativas y, en el caso que sean aprobadas, pueden crear más problemas de los que pretenden resolver.  

Evaluación de Impacto Legislativo 

Con 18 años de experiencia en el trabajo legislativo del Senado, en la Cámara de Diputados y a nivel local, así como en la academia -coordinó el Diplomado en Evaluación de Impacto de Políticas Públicas: Métodos y Técnicas en la Universidad Anáhuac del Norte-, precisa que se tiene que empezar a entender la ley de manera distinta, más seria, y ampliar el uso de elementos técnicos para su elaboración y validación.

—Antes que todo tenemos que entender que la ley es un instrumento de política pública; representa una acción del Estado para resolver un problema público, de ahí que tiene que ser concebida en forma integral junto con los otros mecanismos de intervención del Estado para dar solución a problemas que afectan a la población.

 “El legislador actúa a través de la intervención legislativa solo cuando es necesario y es adecuado hacerlo cuando las otras opciones ya no son eficientes o eficaces. Entonces, cuando se decide intervenir con una iniciativa de ley o de decreto hay que hacerlo adecuadamente.

Más adelante, nos da un contexto en el que se ubica esta problemática.

—El País atraviesa por circunstancias económicas y sociales tales que las necesidades, problemas y objetivos exceden las capacidades del Estado para resolverlos, toda vez que los recursos son limitados. Considerando estas condiciones, la adecuada planeación, la toma de decisiones y la optimización de los recursos, son de carácter prioritario para garantizar el bienestar social y el ejercicio de los derechos humanos reconocidos por la Constitución y los instrumentos internacionales de los que México es integrante.

“Por otra parte, en México tenemos actualmente 312 leyes vigentes, entre generales, nacionales, federales y reglamentarias, y nadie sabe qué ha pasado con ellas, sus efectos, sus resultados. ¿Cuántas son las leyes que efectivamente se cumplen? ¿Cuántas se quedan como letra muerta por ser inviables desde un punto de vista administrativo, presupuestario, social, hasta jurídico por las antinomias que las caracterizan?

“No existe al día de hoy un instituto, un centro de investigaciones, ni siquiera en el ámbito académico, que se haya tomado el trabajo o la responsabilidad de hacer un análisis del impacto de los resultados de la legislación que han sido promulgada.

“La Evaluación de Impacto Legislativo se presenta, en este sentido, como una herramienta técnica que permite contestar a estas preguntas y prevenir los efectos negativos de una mala legislación mejorando su calidad. Esta metodología permite optimizar los recursos del Poder Legislativo y evaluar de manera prospectiva y retrospectiva la eficacia y efectividad de las leyes aprobadas. De esta forma, se puede prevenir el impacto de la actividad legislativa en beneficio de la población”.

Y hace una precisión: La Evaluación de Impacto Legislativo no es algo nuevo, ya existe como parte del procedimiento legislativo en parlamentos latinoamericanos de Ecuador, Chile y Perú, en el Parlamento Europeo (en donde además es obligatoria), en los parlamentos de Inglaterra, Italia, Francia y Suiza, entre otros.

¿Cuál es la diferencia entre la Evaluación de Impacto Legislativo y los otros instrumentos que hoy en día se usan en el Congreso para valorar las iniciativas?

—La Evaluación de Impacto Legislativo posee, de antemano, un enfoque integral y metódicamente ordenado que, además, incluye a los instrumentos en uso actualmente, los de la evaluación de impacto jurídico y presupuestal.

“Por ello, realmente la única diferencia reside en una mayor sistematicidad, amplitud y rigor metodológico multi e interdisciplinario. La Evaluación de Impacto Legislativo incluye estudios de impacto jurídico-normativo; de derecho comparado; análisis de alternativas; distribución de competencias; impacto administrativo y presupuestario; impacto socio económico (costo-beneficio y costo efectividad); e impacto sobre grupos vulnerables.

“Se trata evidentemente de un enfoque que enriquece y ordena de manera lógica las distintas y a veces dispersas perspectivas que existen actualmente sobre el proceso de elaboración de iniciativas y de dictámenes.

 “Por ejemplo, cuando una ley tiene un costo en las finanzas públicas es su condena a muerte, sin embargo ¿hemos reflexionado sobre qué tipo de metodología se está utilizando para su elaboración? Si tiene un costo ¿se están contabilizando los beneficios para así llevar a cabo un análisis comparativo? ¿Las evaluaciones normativas que se están haciendo en este momento contemplan una metodología clara y uniforme? ¿Incluyen el análisis de la jurisprudencia, de las resoluciones judiciales, de las leyes de las entidades federativas en caso de proponer una ley general?

 “La Evaluación de Impacto Legislativo incluye estas vertientes de análisis y va mucho más allá de ellas”.

¿Qué antecedentes existen en México al respecto?

—Desde hace ya algunos años se están dando los primeros ejemplos. En términos generales podemos mencionar que en México hubo dos congresos internacionales sobre este tema en 2021 y 2023, que se llevaron a cabo en las instalaciones del Senado. En ellos participaron expertos importantes, entre académicos y funcionarios parlamentarios, a nivel mundial. Y en la Cámara de Diputados, a principio de este año, se llevó a cabo un foro internacional importante sobre investigación parlamentara, en donde se trató el tema.

“En particular, en la Cámara de Diputados, en los meses de julio y agosto del año pasado se impartieron dos talleres de Evaluación de Impacto Legislativo a más de 50 investigadores parlamentarios de servicio de carrera adscritos a los cincos centros de estudio. Como resultado se elaboraron una serie de proyectos de evaluación de impacto sobre temas de actualidad y sobre leyes vigentes que se presentaron a los directivos de dichos centros de estudio.

“Los talleres, de hecho, ya son parte de la formación obligatoria de los servidores de carrera y se impartieron en el ámbito de los cursos que imparte el Centro de Formación y Evaluación Permanente para ellos.

“Asimismo, a partir del año pasado hubo presentaciones, cursos y talleres con los asesores adscritos a los distintos grupos parlamentarios, así como con los secretarios técnicos de las comisiones, y algunos diputados, para difundir y dar a conocer esta metodología que, dicho de paso, tiene mucho de sentido común”.

El doctor Ehrman ha elaborado y diseñado una metodología para desarrollar estudios de impacto y organizado foros con expertos internacionales donde tales análisis son práctica común, cuya experiencia es necesario aprovechar.

¿Qué falta hacer para que se pueda implementar?

—Antes que todo se requiere sensibilizar a las y los diputados sobre la necesidad de modificar el paradigma para la elaboración de las leyes, menos cantidad, que produce un desgaste enorme de recursos, y orientar el trabajo legislativo a la calidad.

“Estamos hablando de la calidad técnica de la ley, de los resultados previsibles que se propone el legislador. Que estén conscientes que este método es importante para verificar y seleccionar los temas que vale la pena legislar y, una vez seleccionados, empezar a trabajar en ellos con esa metodología; necesitamos subir el nivel técnico de las leyes para a su vez dar el justo cauce al debate político ideológico.

 “Por ejemplo, aumentar los días de descanso de uno a dos es un tema de justicia laboral; es decir, es un tema político, sus impactos y resultados tienen efectos técnicos, hay que evaluarlos para tener argumentos con objeto de determinar los términos y plazos para su implementación. La Evaluación de Impacto Legislativo es el instrumento ideal.

“No nos podemos permitir que la falta de claridad técnica de una iniciativa de ley vaya a contaminar el debate político que es necesario en el Congreso. Por otra parte, necesitamos que los investigadores de los centros de estudio (hay más de 80 investigadores adscritos al servicio de carrera que sí tienen las capacidades para ello), adquieran plenamente esta metodología para satisfacer las necesidades de los legisladores y, de esta manera, acercar y vincular el trabajo de los centros, que al momento tienen cierta desvinculación y un enfoque demasiado académico, distinto a lo que requieren realmente las comisiones y los legisladores.

 “Finalmente, se requiere preparar la próxima legislatura y crear las condiciones adecuadas desde los centros de estudio hacia los legisladores, pasando por los asesores y secretarios técnicos para que el trabajo legislativo tenga los resultados que el pueblo y la nación necesita.

“Necesitamos recuperar la confianza en la validez del instrumento jurídico para solventar un problema público. Para eso sirve la evaluación impacto legislativo: para recuperar la legitimidad de la legalidad de las leyes”.

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