Los estados sólo recaudan, en promedio, 12% de sus ingresos: Humberto Aguirre

México cuenta con un modelo tributario federal subsidiario que procura la coordinación entre la federación, las entidades federativas y los municipios, para determinar las contribuciones, la distribución mediante transferencias de los recursos a los órdenes subnacionales y el diseño del presupuesto anual. Aunque los fondos de los ramos 28 y 33 obedecen a criterios resarcitorios, compensatorios y distributivos, toman en cuenta el componente demográfico, el nivel de rezago económico, el combate a la pobreza y la marginación. 

Sin embargo, se causan distorsiones al sistema tributario debido a la pasividad fiscal de las entidades y municipios, así como su resistencia a asumir el costo político del cobro de sus impuestos; tampoco actualizan los valores catastrales y derechos de agua, al margen de las capacidades de pago, y se atienen históricamente a los recursos que les envía el centro. De ello nos habla Humberto Aguirre Aguirre, director de Gasto Federalizado, del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, quien señala que, en efecto, los ingresos de algunos de los estados, del sureste sobre todo, provienen en un 95 por ciento de transferencias federales, el resto son ingresos propios y deuda.

—Las transferencias federales representan el grueso de los ingresos de los estados, sin considerar a la Ciudad de México, en un 82 por ciento, en promedio; 12 por ciento corresponde a ingresos propios; el 6 por ciento restante se obtiene mediante deuda. Estamos hablando de un promedio, porque hay estados -del sur, sureste, como Chiapas y Guerrero- que, de sus ingresos totales, alrededor del 95 por ciento lo obtienen de transferencias federales, mientras que otros, como Quintana Roo, significan alrededor del 50 por ciento.

“La recaudación es baja porque algunos estados no cobran todo lo que podrían cobrar: de un total de 18 impuestos que podrían aplicar, en promedio utilizan solo ocho, y algunas entidades solamente cobran cuatro. Los impuestos verdes, relativos al medio ambiente, no se aprovechan. Otro ejemplo serían los impuestos cedulares, que solo 5 o 6 estados aplican. En suma, las entidades federativas dependen en gran medida de las transferencias federales, además de que los impuestos estatales son de bajo volumen de recaudación porque así se dispuso en el sistema fiscal mexicano.

“El IVA, el ISR y el IEPS, de más peso en el sistema tributario, los recauda el gobierno federal y los que corresponden a los estados y municipios son de baja elasticidad recaudatoria como el predial, los derechos de agua y diversiones y espectáculos públicos. También enfrentan otra realidad que lacera a los gobiernos locales: la situación de algunos estados que cuentan con municipios donde hay poca o casi nula actividad económica; no hay suficientes viviendas susceptibles de cobrarles el predial y además carecen de agua entubada; que tienen muy poca actividad mercantil y que presentan rezagos socioeconómicos importantes. Por eso nació el concepto de las aportaciones federales.”

El Estado solidario y subsidiario

El gasto federalizado lo integran aquellos recursos que el gobierno federal transfiere a entidades federativas y municipios a través de varios conceptos, en los que destaca, por el monto de recursos que los constituyen, el Ramo 28 Participaciones Federales y el Ramo 33 Aportaciones Federales, que en conjunto representan el 91 por ciento de este concepto. En especial, el Ramo 28 está ligado de manera directa a la Recaudación Federal Participable (RFP).

—De los diversos fondos que integran el Ramo 28, cuatro dependen del comportamiento de la RFP, una bolsa a la que van todos los impuestos federales, los derechos de minería y una parte de los recursos del petróleo, cuyo monto puede variar, dependiendo del comportamiento de la actividad económica y el vaivén de la industria petrolera. Esto es, si le va bien a la economía y a la actividad petrolera, le va bien a la recaudación en general, y en particular al Ramo 28 y sus componentes.

“En términos reales, en el presupuesto de egresos de 2024 se estima una caída de alrededor del 1.2 por ciento en el Ramo 28, justamente por la caída en la RFP, de 2 por ciento. Es decir, se tiene estimado que disminuya con respecto a lo aprobado en 2023, aunque puede ser que no suceda así o que tenga una caída un poco más grande, según el comportamiento de la actividad económica, la eficiencia en la recaudación y la actividad petrolera. Los otros rubros del gasto federalizado, como las Aportaciones Federales, se estima registren comportamientos positivos en términos reales.

“En los Convenios de Descentralización también se espera que tendrán variaciones reales positivas. En cuanto al componente del gasto en Salud Pública, lo que antes era el Insabi-Seguro Popular, se estima presente mayores recursos en términos nominales, pero sin crecimiento en términos reales. Por su parte, los recursos federalizados del Ramo 23 se proyecta que presenten una caída real de alrededor del 15 por ciento. Pero si hablamos del Ramo 28 Participaciones Federales, en términos reales, una vez descontada la inflación, se espera manifieste una caída, como ya se señaló, de 1.2 por ciento. En términos nominales, habría un incremento de más de 42 mil millones de pesos”.

El Ramo 28 está constituido por 15 fondos, de los cuales cuatro dependen de manera directa del comportamiento de la RFP. El más importante de estos, por el monto de los recursos que concentra, es el Fondo General Participable, que se constituye del 20 por ciento de la RFP; después se distribuye a través de fórmulas a estados y municipios. Éste es el fondo de mayor volumen, pero puede haber variaciones en su valor estimado porque si la RFP sube, en la misma proporción sube el fondo, y viceversa. De esa gran bolsa, la RFP, se obtienen recursos para algunos fondos del Ramo 28, y su comportamiento tiene que ver, como ya se señaló, con la evolución de la actividad económica, la actividad petrolera y la eficiencia recaudatoria. Si la actividad económica, la petrolera, los derechos de minería, van bien, se va a recaudar más. Hay otros fondos, como el Fondo de Fomento Municipal, el Fondo de Recaudación y Fiscalización y el de Municipios que realizan Comercio Exterior, que también se participan a los estados, pero el más grande del Ramo 28 es el Fondo General de Participaciones, que representa, año con año, alrededor del 72 por ciento de este concepto.

Este año se prevé que se va a transferir a estados y municipios casi 2.6 billones de pesos vía Gasto Federalizado, esto es, el 56 por ciento de la RFP que se estima en alrededor de 4.6 billones. El Ramo 33 está integrado por ocho fondos y para el cálculo del monto de cuatro de ellos, se toma, solo como referencia, el monto de la RFP.

Estado que recauda menos recibe menos de aportaciones

El estado que recauda menos impuestos recibe menos participaciones federales, pero como somos una federación, las entidades con más ingresos apoyan a los que menos crecen para equilibrar el desarrollo económico y social entre ellas, y de ahí nace el Ramo de Aportaciones Federales. Humberto Aguirre Aguirre, economista de profesión, maestro en Economía y estudios doctorales en Ciencias Económicas, lo explica de la siguiente manera.

—Es una característica del Ramo 33, si una entidad federativa participa poco en sus contribuciones debido a una baja actividad económica, se le apoya con mayores recursos para tratar de equilibrar el desarrollo económico entre los estados; éste es justamente el Principio Compensatorio de las Aportaciones Federales: asignar los recursos en mayor proporción a los estados y municipios con mayor rezago social para evitar disparidades de desarrollo socioeconómico. No olvidar que somos una república federalista, constituida por estados. Los recursos de este Ramo están etiquetados y se destinan a salud, educación, seguridad pública, asistencia social, combate a la pobreza, infraestructura educativa, entre otros, por lo que no son recursos de libre disposición como los tiene el Ramo 28, donde cada entidad federativa los puede disponer según convenga a sus intereses, previa aprobación de sus congresos locales.

“Los recursos de libre disposición, eso es, las Participaciones Federales, en promedio, y analizando por capítulo de gasto, se destinan en mayor proporción a Servicios Personales (salarios, sueldos, seguridad social, etc.), con casi el 60%, y a Servicios Generales, con alrededor del 13%. Cabe señalar que estos recursos son fiscalizables”.

¿Los estados que no recaudan lo hacen por negligencia, por pobreza extrema, por una dependencia histórica de los recursos de la federación?

—Es una conjugación de esos factores –pereza recaudatoria, incentivos perversos, castigo político, entre otros-, por una parte, entre mayor sea la dependencia de recursos federales, menores incentivos tienen los gobiernos locales por esforzarse en aumentar sus ingresos propios; por otra parte, a mayor rezago social, mayor transferencia de recursos vía Aportaciones Federales a salud, educación y asistencia social y, por ende, menores incentivos por mejorar aspectos de desarrollo socioeconómico. Además, algunos gobernadores o presidentes municipales se resisten a aumentar el nivel de impuestos y/o crear más impuestos porque hay un costo político y piensan que se los van a cobrar a la hora de votar en periodos electorales. Lo mismo sucede a nivel federal.

A nivel local es más claro porque la primera ventanilla para atender a la población son los municipios y si le aumentan la tasa impositiva o le imponen otro gravamen, inmediatamente detectan al responsable, conocen de manera directa a quien lo hace o ejecuta, aunque sea el Congreso local quien defina la carga fiscal, porque tienen la facultad de hacerlo, se los cobran políticamente. Es un círculo vicioso.

En otros países tienen tasas impositivas altas, pero regresan a sus gobernados servicios de calidad; aquí se exigen servicios, pero se resisten a cumplir con sus obligaciones fiscales.

—Correcto. Hay países, por ejemplo, los nórdicos y otros más, donde la ciudadanía está dispuesta a pagar impuestos relativamente altos, de 50, 55 por ciento de sus ingresos, pero saben que el Estado les va a regresar servicios públicos de calidad, y en algunos casos gratuitos, en materia de salud, educación, transporte, seguridad social; aquí tenemos el problema de que, si “van a subir impuestos, probablemente a los recursos recaudados no se les dará el destino adecuado”, hay desconfianza. De los 18 impuestos estatales que se podrían cobrar por tener los gobiernos locales las potestades tributarias para hacerlo, en promedio solo aplican ocho, y algunos solo cuatro, por el costo político.

Los impuestos son generales, pero ¿se podría aplicar un impuesto diferenciado, de tal manera que el que tiene más pague más? O se podría establecer un impuesto a la riqueza acumulada como lo hacen países como España, aunque sea de manera temporal.

— Todo impuesto debe tener un carácter progresivo, no regresivo. Es decir, se debe gravar más a quien más tiene. Éste es el deber ser en materia de impuestos. Sin embargo, para algunos sectores de nuestra sociedad esto no es así, siendo otra de las causas por las que muchos gobernantes no tienen incentivos en utilizar un nuevo impuesto porque consideran que tienen un carácter regresivo.

Reitero, si se aplica de manera diferenciada, para que quien tenga más pague más.

—De alguna forma, esto se hace con el impuesto predial, ya que se calcula al tomar como base el valor catastral del inmueble, que a su vez se determina calculando los valores unitarios del suelo y la construcción. Es decir, quien tiene un inmueble de mayor valor catastral, de más metros cuadrados construidos y ubicado en una mejor zona residencial, paga un impuesto mayor. Por otra parte, el IVA a veces resulta cuestionable porque su aplicación es pareja para todos (impuesto proporcional), cuando se debería pagar más en el caso de algunos productos, los artículos suntuarios, por ejemplo. El impuesto verde mantiene la lógica de que el que más contamina debe pagar más. El impuesto a la gasolina, para diversos especialistas, se considera regresivo porque apoya al que más tiene.

Cada estado, cada municipio tiene sus particularidades. Recordemos que el predial lo cobran los municipios; la única entidad que se diferencia es la Ciudad de México, donde el gobierno central, y no las alcaldías, cobran este impuesto. Hay estados que también cobran el predial, previa suscripción de convenios con los municipios, esto por razones de gestión, operativas y de costos, que conllevan a una mayor eficiencia en el cobro de impuestos y, por ende, a una mayor recaudación.

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