El Poder Ejecutivo y los órganos autónomos

La Constitución Federal se refiere en su artículo 49 a los tres poderes tradicionales: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Sin embargo, lo cierto es que el Estado es mucho más complejo que eso. Por un lado, la teoría ha sustituido la noción de poderes por la de funciones. Cada ente público podría tener funciones de tipo ejecutivas, legislativas y judiciales, sin que un solo poder deba necesariamente detentar alguna de ellas en exclusiva. Asimismo, han entrado en escena los órganos constitucionales autónomos (OCA). Estos órganos no echan abajo la teoría de la división de poderes, pues el Estado Mexicano es uno, aunque gocen de autonomía e independencia de los poderes primarios. La Suprema Corte de Justicia de la Nación (Jurisprudencia 20/2007) ha delineado los rasgos que caracterizan a los OCA de la siguiente forma: i) deben estar establecidos directamente por la Constitución; ii) mantienen con los otros órganos del Estado relaciones de coordinación, no son subordinados jerárquicamente; iii) cuentan con autonomía funcional y financiera; y iv) se encargan de funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser atendidas eficazmente en beneficio de la sociedad. Dichos órganos surgen buscando un equilibrio constitucional, basado en controles de poder. Su autonomía puede ser técnica y de gestión, presupuestaria, o normativa, con diversos alcances cada una. Además, estos OCA están previstos tanto a nivel federal como en las entidades federativas.

Sobre esta materia, el 5 de febrero de 2024 el Presidente de la República presentó ante la Cámara de Diputados dos iniciativas, una de tipo constitucional y otra que contiene un conjunto de reformas a diversas leyes. Ambas reformas fueron identificadas señalando que tienen por materia la simplificación orgánica. Entre dichas propuestas, se encuentra aquella que se refiere a la eliminación, basada en argumentos de austeridad, economía y racionalidad del gasto público, de un número considerable de los OCA previstos actualmente.

Los OCA surgieron en la Constitución Mexicana a finales del siglo XX ante la necesidad de separar algunas de las funciones de la administración pública del Ejecutivo Federal. El primer OCA fue el Banco de México, le siguieron el Instituto Federal Electoral (IFE), hoy Instituto Nacional Electoral (INE), la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) y el Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI). El Banco de México surgió tras periodos de manejo de finanzas públicas y política monetaria deficiente, inflación y depreciación de la moneda que afectaron gravemente la economía nacional. El actual INE nació de un proceso de democratización del país que culminó con la alternancia en el año 2000. En tanto, la CNDH se creó ante la necesidad de investigar las graves violaciones a los derechos humanos ocurridas durante el periodo de la “guerra sucia” y en los años siguientes.

Posteriormente, en el año 2012 y como parte del acuerdo político denominado “Pacto por México”, las fuerzas políticas mayoritarias del momento acordaron un paquete de reformas constitucionales que derivaron en la creación de seis OCA más: el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), antes Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI); el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), que fue sustituido en 2019 por la Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación (MEJOREDU); la Fiscalía General de la República (FGR), antes Procuraduría General de la República; la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE), antes Comisión Federal de Competencia (CFC); el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), antes Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL); y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), cuya autonomía nunca se consolidó en la ley.

Además de estos órganos, existen otros que gozan de autonomía, como por ejemplo el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA), los Tribunales Agrarios o el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje. Por otra parte, del Legislativo y el Judicial también han emanado algunos autónomos, por ejemplo el Consejo de la Judicatura Federal o la Auditoría Superior de la Federación. Finalmente, la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) son órganos reguladores coordinados en materia energética, parte del Ejecutivo no obstante cuentan con autonomía

Se hace la relación anterior para denotar que el Estado tiene una estructura mucho más compleja que la simple división en tres poderes. Esta complejidad ha incrementado con el tiempo, ante la necesidad de administrar lo público con eficiencia, especialización, técnica, y con independencia de factores políticos. Esto es lo que ha impulsado la creación de cada uno de los OCA. Adicionalmente, los poderes tradicionales son contrapeso a su vez de los OCA. De esa manera, el Ejecutivo y el Congreso de la Unión participan en la elección de la gran mayoría de sus titulares. En tanto el Poder Judicial revisa la constitucionalidad y legalidad de sus actos. Este diseño constitucional busca una adecuada división de poderes y funciones, garantizando un sano equilibrio mediante contrapesos de poder.

La propuesta del Presidente de la República propone que las funciones a cargo de la COFECE, el IFT, el INAI, el CONEVAL, la CRE, la CNH y el MEJOREDU, sean absorbidas de nuevo por el Ejecutivo Federal. De la misma forma, la iniciativa elimina la obligación de las entidades federativas de crear órganos autónomos para garantizar el acceso a la información y la protección de datos personales. No queda claro qué motiva que solo sean estos órganos, ya que la iniciativa solo refiere al presupuesto total que les ha sido asignado, más no evalúa su desempeño. La austeridad no tendría que llevar aparejada una mayor centralización del poder. Aunado a que las consideraciones presupuestales no deben ser las únicas razones detrás de reformas de esta magnitud.

La propuesta comentada no se sustenta en evidencia que muestre un menor costo por devolver estas funciones al Ejecutivo. Más aún considerando costos de eficiencia y que el Ejecutivo Federal ya tuvo a su cargo estas atribuciones y lo hizo deficientemente; que fue lo que motivó la creación de los OCA. En tanto, reasignar el presupuesto de estos órganos a otras áreas podría generar graves daños a la economía y a la salvaguarda de los derechos. Un eventual debate respecto a la existencia, el número y las funciones de los OCA en nuestro orden constitucional debe darse sin olvidar los hechos que motivaron dichas reformas. En México se previeron los órganos con autonomía constitucional para garantizar, además de su independencia, su eficiencia, eficacia, técnica y especialización. Por eso en su momento se consideró su creación, en el texto expreso de la Constitución, como una victoría ciudadana frente al poder público controlado por las fuerzas políticas.

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